René Reyes, Ingeniero Forestal (Ph.D.)
La Ley de Bosque Nativo (Ley N° 20.283) se promulgó en 2008 con la intención de promover la recuperación y el manejo sustentable del bosque nativo. Sin embargo, durante sus primeros años de aplicación ha sido poco eficaz en cumplir dichos objetivos. Entender las causas de esta situación requiere de un análisis amplio, que aborde aspectos propios de la ley como también del contexto en el cual ésta se implementa. Cruz et al. (2013) y De la Fuente et al. (2014) identificaron elementos propios de la ley que estarían determinando su baja efectividad, como la burocracia del proceso de postulación y el bajo monto de los incentivos. Sin embargo, existirían otros factores, ajenos al programa, que también podrían estar incidiendo.
Durante las últimas décadas se ha desarrollado bastante investigación sobre los bosques nativos, en cuanto ecosistemas (dinámica, biodiversidad, etc.), pero muy poca sobre su contexto socioeconómico y cultural. En un país donde cerca del 70% del bosque nativo está en manos privadas, parece importante conocer mejor a sus propietarios- usufructuarios. En Chile, el estado en el que se encuentra un bosque es el resultado de decisiones pasadas y presentes, las cuales pudieron/pueden estar orientadas a intervenir el bosque propiamente tal (ej. extracción de madera) o no (ej. ganadería, trabajo asalariado, etc.). El bosque nativo es parte de un sistema productivo, razón por la cual todas estas decisiones tienen el potencial de influir sobre su estado de conservación.
La literatura señala que estas decisiones están lejos de ser completamente racionales (maximización de beneficios). Si bien, los tomadores de decisión evalúan los diversos costos y beneficios de distintas alternativas, hoy sabemos que esa evaluación está llena de sesgos. Por un lado, el sesgo derivado de la incertidumbre que se genera al desconocer muchos de esos posibles costos y beneficios, lo que se expresa de distintas maneras dependiendo de la personalidad de los tomadores de decisión y sus experiencias. Por otro lado, existe un sesgo derivado del origen cultural de las personas. Lo que para algunos es “maximización de beneficios” para otros no lo es.
En definitiva, el proceso de toma de decisión es mucho más complejo que la simple suma y resta de costos y beneficios. Hay personas arriesgadas, otras temerosas, otras corto placistas, etc., lo cual determina distintos criterios de “maximización”. Mientras algunos efectivamente piensan en maximizar ganancias, otros quieren maximizar tranquilidad o simplemente hacer lo que siempre han hecho (decisiones determinadas por el origen cultural de las personas). Por tanto, que una persona tome una u otra decisión dependerá de un conjunto de factores, entre los que podrían estar su edad y escolaridad, su disponibilidad de recursos naturales, entre otros.
En el libro “Ley de Bosque Nativo: desafíos socioculturales para su implementación”, publicado por el Instituto Forestal con financiamiento del Fondo de Investigación del Bosque Nativo, se busca identificar esos factores. El estudio tuvo por finalidad identificar y analizar las variables socioeconómicas y culturales que más se relacionan con la utilización de los bosques, analizar las fuerzas de mercado que están actuando sobre sus propietarios-usufructuarios, y generar recomendaciones para mejorar la implementación de la Ley N° 20.283. La metodología utilizada integró instrumentos cuantitativos y cualitativos, los que fueron implementados por un equipo interdisciplinario compuesto por profesionales de INFOR y el Instituto de Historia y Ciencias Sociales de la Universidad Austral de Chile.
Las regiones del Maule y Los Ríos, donde se implementó el estudio, tienen historias muy distintas, lo que genera diferentes contextos para el análisis de la ley. El área que hoy se conoce como región del Maule fue una de las primeras zonas ocupadas por los españoles en el siglo XVI, ocupación que en el caso de la región de Los Ríos ocurre recién durante el siglo XIX. Esta diferencia se refleja en la antigüedad de los caminos de acceso a los predios (accesibilidad), y en los procesos de deforestación y sobrepastoreo. En el Maule, una temprana deforestación habría gatillado procesos de erosión y pérdida de productividad, los que se han traducido en menores posibilidades de sostener ganado. En Los Ríos, en cambio, la pérdida de bosque nativo ha sido un fenómeno más reciente.
Una mejor y más prolongada accesibilidad y un mayor desarrollo industrial han generado un proceso de migración rural-urbano mucho más intenso en la región del Maule. Muchos de los predios que otrora sostenían familias campesinas se han transformado en plantaciones forestales. Esto determina una baja disponibilidad de mano de obra en áreas rurales, lo que impacta en las posibilidades de trabajar el bosque. En Los Ríos la migración ha sido menos intensa, existiendo una mayor disponibilidad de bosques y mano de obra, especialmente durante el periodo invernal.
En ambas regiones, el uso maderero comercial del bosque nativo es frecuente pero no mayoritario, y en gran medida se realiza al margen de la ley. Considerando tasas de crecimiento del bosque bastante conservadoras, el porcentaje de propietarios-usufructuarios de bosque nativo que extraen más de lo que el bosque crece es bajo (8% en el Maule y 17% en Los Ríos), lo que implica que, si bien existe una presión, ésta no es extremadamente significativa. En el Maule, el bosque esclerófilo soporta una enorme presión en predios que tienen menos de 15 hectáreas de bosque nativo, aunque también hay problemas en el resto del gradiente. Esto no ocurre en los bosques de Nothofagus sp. de la pre-cordillera. En Los Ríos, la presión se concentra en predios que tienen menos de 50 hectáreas de bosque nativo.
La extracción de madera nativa no es una actividad relevante para la mayoría de los propietarios-usufructuarios de bosque nativo, en la medida que sólo una fracción de ellos la considera una fuente de ingresos permanente (bosque como cuenta corriente). En general, la extracción de madera nativa corresponde más bien a una actividad ocasional (bosque como cuenta de ahorro), lo que impacta en las posibilidades de utilizar la Ley de Bosque Nativo.
En las regiones del Maule y Los Ríos el 80% y 95% de los propietarios-usufructuarios de bosque nativo utilizan los bosques como lugar de pastoreo, respectivamente. La biomasa aérea de las plantas está siendo utilizada como forraje, lo cual representa un “producto no maderero” del bosque que no ha sido adecuadamente reconocido ni valorado. En el 50% de las explotaciones el forraje disponible (comprado y producido en las praderas) no alcanza para cubrir las necesidades del ganado, lo cual implica una fuerte presión sobre los bosques (cada hectárea de bosque nativo está “produciendo” varios kilos de carne). En ambas regiones, el problema se concentraría en predios que tienen menos de 50 hectáreas de bosque nativo.
De acuerdo a los análisis realizados, las variables que más pesan en la decisión de extraer madera nativa para la venta en la región del Maule son la superficie de bosques (a mayor superficie mayor probabilidad de extraer madera) y el nivel de autoconsumo (mayor autosuficiencia[1], mayor probabilidad). Estas variables son relativamente estables y no cambian en el corto plazo, lo que implica que la extracción de madera nativa es una actividad bastante estable en términos inter-anuales, aunque ocurriría sólo en circunstancias bien excepcionales: alta disponibilidad de bosques y altos niveles de autarquía, como ocurre en unidades productivas tradicionales, las cuales estás siendo cada vez más escasas en la región.
En la región de Los Ríos, en cambio, las variables que más inciden en la decisión de extraer madera nativa son la cobertura de bosques (mayor cobertura, mayor probabilidad) y la importancia del ingreso extrapredial (mayor importancia, menor probabilidad). La cobertura de bosques no cambia en el corto plazo pero la importancia del ingreso extrapredial sí, lo que indica que en esta región el rol del bosque en la generación de ingresos presenta fluctuaciones de corto plazo en función del escenario económico (ciclos interanuales determinados por la disponibilidad de ingresos extraprediales). Cuando el bosque nativo deja de cubrir un área significativa de la explotación, la probabilidad de extraer madera disminuye, lo que indica que el bosque nativo no es un objetivo productivo en sí, sino un complemento cuando los otros subsistemas productivos fallan.
Por otra parte, la extracción de forraje desde el bosque nativo, tanto en términos absolutos (magnitud total) como relativos (intensidad), depende de variables que no cambian en el corto plazo, y está fuertemente asociada a situaciones de pobreza (bajos ingresos)[2]. En el Maule, está asociada al secano interior costero (pequeñas propiedades, baja escolaridad, bosque esclerófilo), mientras que en Los Ríos a pequeñas propiedades con escasa disponibilidad de praderas. Es decir, la crianza de animales y su impacto sobre los bosques es una actividad mucho más estructural y difícil de cambiar que la extracción maderera.
Es importante aclarar que el análisis de la extracción maderera y de forraje sólo consideró los volúmenes de extracción y no las prácticas de manejo. Las prácticas de manejo pueden hacer una gran diferencia en relación con el impacto real que la extracción maderera y de forraje genera en los bosques. Por esa razón, en este análisis no se menciona el concepto “degradación de bosques”, ya que la degradación resulta de la interacción entre aspectos cuantitativos (volúmenes/intensidades) y cualitativos (prácticas de manejo).
La Ley de Bosque Nativo tiene tres líneas de financiamiento, denominadas literales. El tercer literal, y probablemente el más importante hasta ahora, ha sido el de producción maderera. Esta línea funciona en base al plan de manejo, el cual define una serie de actividades, plazos y procedimientos. Para aquellos productores que extraen madera del bosque en forma ocasional (bosque como cuenta de ahorro), es muy difícil asumir los compromisos que implica un plan de manejo convencional. Sin embargo, la mayor parte de los propietarios-usufructuarios de bosque nativo están en esta situación, viéndose en la necesidad de extraer madera de forma ilegal dado que los instrumentos existentes no se adaptan a su realidad. Esta primera observación es fundamental pues convierte al plan de manejo en un obstáculo para regularizar el manejo del bosque e implementar la Ley.
El segundo literal está orientado a la producción no maderera. Por lejos, el principal producto no maderero que se obtiene del bosque nativo actualmente es el forraje. Miles de animales están viviendo del bosque, lo que se traduce en beneficios concretos para sus propietarios-usufructuarios (carne para autoconsumo y venta), reduciéndose además la necesidad de extraer madera. Sin embargo, la extracción de forraje, conocida normalmente como “ramoneo”, no ha sido valorada ni reconocida por la sociedad en toda su magnitud. El forraje es un producto forestal no maderero, razón por la cual debería ser tratado en la Ley como tal, promoviéndose esquemas de manejo silvopastoril que permitan regular el uso ganadero de los bosques. Esto es especialmente crucial en explotaciones que tienen menos de 50 hectáreas de bosque nativo en ambas regiones.
El primer literal está orientado a la preservación[3]. Esta línea de incentivos ha sido utilizada básicamente por personas que ya tenían un interés y una vocación por la preservación. Sin embargo, la idea de “incentivar” algo es generar un efecto “adicional” al que ocurriría en ausencia de dicho incentivo. Se observa que hasta el momento esta línea de financiamiento no estaría generando dicha adicionalidad, lo que lleva a proponer mecanismos que si permitan lograrla. Desde ese punto de vista, la propuesta sería transformar áreas de bosque que hoy están destinadas a la producción maderera o de forraje en áreas de preservación, al menos durante ciertos periodos de tiempo (5, 10 ó 15 años). Es decir, el incentivo no debería obligar a los propietarios-usufructuarios de bosque nativo a destinar para siempre esas áreas del predio a la preservación, sino permitirles un descanso transitorio (con el potencial de transformarse en permanente) aprovechando ciertos escenarios sociales que son propicios. Por ejemplo, periodos en que existe una alta demanda de mano de obra como ocurrió durante el boom de la minería en el norte del país. En esos periodos el bosque puede recuperarse (tener un descanso) para luego comenzar un nuevo ciclo de producción en mejores condiciones. Estos ciclos pueden ser económicos (periodos de empleo y desempleo), como también humanos (proceso de envejecimiento del tomador de decisiones y su familia) y generacionales (cuando la tierra es heredada).
De acuerdo a estos resultados, el diseño de la Ley de Bosque Nativo presenta deficiencias importantes que hacen difícil su implementación. Hoy, la extracción de madera nativa no es el principal objetivo de los tomadores de decisión ,y cuando ocurre, suele realizarse de forma ocasional, lo que hace difícil la implementación de un plan de manejo. La extracción de forraje, en cambio, es una actividad permanente y muy extendida, sin embargo no se reconoce como tal en la Ley (uso no-maderero del bosque). En cuanto a la preservación, la ley deja poco espacio para innovar, estableciendo obligaciones que son difíciles de cumplir para alguien que no tiene una especial vocación por el tema[4].
Considerando el contexto socioeconómico, la Ley de Bosque Nativo podría funcionar como una especie de fondo anticíclico de recuperación de bosques, el cual promovería cierto tipo de actividades en función del ciclo económico. En periodos de expansión, cuando existe una mayor disponibilidad de ingresos extraprediales, se podrían incentivar actividades de protección (cierre de bosques, limpias, etc.) orientadas a recuperar la capacidad productiva de los bosques (actividades que requieren menos mano de obra y son más baratas, lo que implicaría un menor gastos fiscal), mientras que en periodos de contracción (mayor disponibilidad de mano de obra en los predios), se podría incentivar la producción maderera (actividades más intensas en mano de obra y por ende más caras, lo que implicaría un mayor gasto fiscal). La implementación de esquemas silvopastoriles debería ser una constante.
El paradigma clásico de la ingeniería forestal, centrado en la extracción de madera, es probablemente la causa de fondo del por qué la ley tiene estos problemas de pertinencia (la ley no se ajusta a la realidad). Por tanto, la única forma en que podemos corregir este problema es asumir que el manejo de los bosques va mucho más allá de la “troza”, y que el bosque como tal no está en el centro de la toma de decisiones de los propietarios-usufructuarios de explotaciones silvoagropecuarias, lo que implica un desafío para los ingenieros forestales y todos aquellos interesados en promover el manejo sustentable de los bosques. El bosque no es el único elemento que las personas toman en cuenta al momento de tomar decisiones con respecto a sus predios, por tanto las herramientas que diseñemos deben adaptarse a esta realidad y no al revés.
[1] Esta variable está fuertemente asociada al origen cultural de las personas.
[2] La extracción maderera, en cambio, no está asociada al ingreso, por tanto no tiene que ver con pobreza.
[3] Su objetivo fundamental resguardar la diversidad biológica, asegurando la mantención de las condiciones que hacen posible la evolución y el desarrollo de las especies y ecosistemas contenidos en el área.
[4] Es difícil estimar cuál ha sido la contribución real del primer literal de la Ley a la conservación de la biodiversidad, ya que muchos de los beneficiados por este literal estarían preservando igualmente, con o sin ley.
